沿海農(nóng)民灘涂集體產(chǎn)權(quán)如何界定？專家：相關(guān)法律缺失亟待完善

近年來，國家對(duì)沿海資源的利用越來越多元化，沿海資源長期被雪藏的價(jià)值得以被發(fā)掘，圍繞著沿海灘涂出現(xiàn)的各種矛盾增加，相關(guān)法律的缺失，也給司法實(shí)踐帶來了很多難題。基于此，2023年3月30日下午，北京在明律師事務(wù)所聯(lián)合北京大道行政法援助與研究中心共同舉辦了“沿海農(nóng)民灘涂集體產(chǎn)權(quán)的界定問題研討會(huì)”，法學(xué)專家和律師齊聚在明所，共同探討沿海農(nóng)民灘涂集體產(chǎn)權(quán)糾紛問題與解決。

【研討會(huì)現(xiàn)場】

出席本次研討會(huì)的嘉賓有，大連海洋大學(xué)海洋法律與人文學(xué)院院長裴兆斌教授、華南師范大學(xué)政府改革與法治建設(shè)研究院院長薛剛凌教授、原北京市檢察院副檢察長李新生、中國政法大學(xué)法學(xué)院王文英教授、中國政法大學(xué)法學(xué)院田瑤教授、中央民族大學(xué)法學(xué)院張步峰教授、中國政法大學(xué)法學(xué)院蔡樂渭副教授，北京在明律師事務(wù)所黨支部書記、主任楊在明，創(chuàng)始合伙人梁紅麗和上百名在明律師，以及數(shù)十位媒體朋友們。

【與會(huì)專家合影】

本次研討會(huì)由楊在明主任主持。他表示，近年來，沿海灘涂資源越來越受到重視，但由于沿海灘涂自身的地理特性，使其在產(chǎn)權(quán)特性上既表現(xiàn)出土地的產(chǎn)權(quán)特性，又表現(xiàn)出海洋的產(chǎn)權(quán)特性，這種特殊性使得沿海灘涂在權(quán)屬歸屬上表現(xiàn)的較為復(fù)雜。由此產(chǎn)生的多發(fā)性和群體性的“海地之爭”以及由其所帶來的一系列實(shí)體和程序問題，給律師實(shí)務(wù)帶來了很大難題。

【北京在明律師事務(wù)所主任 楊在明律師】

會(huì)上，北京在明律師事務(wù)所王威律師提出了自己在辦案中遇到的此類實(shí)踐難題。與會(huì)專家、學(xué)者及參會(huì)律師們就其中“海岸線劃定的性質(zhì)界定問題”“海岸線的劃定與地方性規(guī)范文件的沖突與解決”等兩大難題展開了研討。

薛剛凌教授認(rèn)為，由于理念、經(jīng)驗(yàn)、環(huán)境等因素，我國在海域、灘涂、海岸線劃定等問題上尚存在立法較為滯后、所立法規(guī)適用度不強(qiáng)等問題。有關(guān)沿海農(nóng)民灘涂集體產(chǎn)權(quán)界定的問題，實(shí)際上就是一種中國式現(xiàn)代化進(jìn)程的特殊問題，也是一個(gè)現(xiàn)象級(jí)的難題。

【華南師范大學(xué)政府改革與法治建設(shè)研究院院長薛剛凌教授】

裴兆斌教授認(rèn)為,灘涂這個(gè)概念在我國不同的法律中具有不同的表述，比如：《憲法》第9條規(guī)定，灘涂是與荒地、森林、草原和山嶺等具有同等的憲法地位的自然資源，其可以是全民所有，也可以是集體所有，與土地的權(quán)屬屬性一致；而在《海域使用管理法》中，有關(guān)于自然科學(xué)、海洋地質(zhì)、勘探等方面的定義，但卻沒有針對(duì)灘涂的明確法律定義。而灘涂自身概念的不清使得其性質(zhì)不明，導(dǎo)致權(quán)屬無法確定，也導(dǎo)致灘涂所有權(quán)糾紛層出不窮。面對(duì)這一難題，我們不能簡單地、一刀切地用現(xiàn)在的《海域使用管理法》，來評(píng)價(jià)老百姓在灘涂上的生活行為到底違法還是不違法！

【大連海洋大學(xué)海洋法律與人文學(xué)院院長裴兆斌教授】

李新生認(rèn)為，沿海灘涂的具體范圍包括哪些，至今依舊是富有爭議的問題，無論是學(xué)界還是實(shí)踐當(dāng)中，都沒有一個(gè)統(tǒng)一的內(nèi)涵標(biāo)準(zhǔn)，就潮上帶、潮間帶和潮下帶三個(gè)區(qū)域而言，不同的認(rèn)識(shí)有不同的觀點(diǎn)，需要國家進(jìn)一步健全我國的海洋法律體系，更有力地維護(hù)更多人的權(quán)益。

【原北京市檢察院副檢察長李新生】

張步峰教授表示，從法律層面來看，《海域使用管理法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》均未對(duì)灘涂的內(nèi)涵和外延有所規(guī)定。一般來講，灘涂的權(quán)屬應(yīng)該是由法律界定的，如果上位法沒有界定，地方性文件的界定在沒有明顯違反上位法的情況下，也是可以的，但中央部委是不可以設(shè)立行政許可和行政處罰對(duì)灘涂進(jìn)行界定的。

【中央民族大學(xué)法學(xué)院張步峰教授】

王文英教授從廣義和狹義兩個(gè)方面對(duì)灘涂進(jìn)行了闡述。從廣義上看，沿海灘涂包括潮上帶灘涂、潮間帶灘涂和潮下帶灘涂；從狹義上看，沿海灘涂僅指潮間帶灘涂中的高潮間帶、中潮間帶和低潮間帶灘涂，不含浪濺帶灘涂。不過，她表示，直到目前為止，關(guān)于灘涂之范圍，學(xué)界和實(shí)務(wù)界仍舊沒有一致的說法，各種觀點(diǎn)的出發(fā)點(diǎn)和立場不同，其得出的結(jié)論也各有不同。

【中國政法大學(xué)法學(xué)院王文英教授】

蔡樂渭副教授分析說，無論如何界定灘涂的內(nèi)涵與外延，灘涂就是灘涂，海域就是海域，不存在海域中的灘涂，更不存在灘涂中的海域。但在現(xiàn)實(shí)情況中，由于沿海灘涂的特殊地理位置、地質(zhì)形態(tài)等原因，人們對(duì)其范圍的界定存在很大的不同，這就需要有關(guān)機(jī)關(guān)進(jìn)一步釋明和明確灘涂之范圍，并做好法律上的銜接與適用。

【中國政法大學(xué)法學(xué)院蔡樂渭副教授】

北京在明律師事務(wù)所創(chuàng)始合伙人梁紅麗從浙江某地的一個(gè)真實(shí)案例出發(fā)，講述了其在實(shí)務(wù)中遇到的相關(guān)問題。她認(rèn)為，很多老百姓祖祖輩輩都是靠著在灘涂上養(yǎng)殖、捕魚為生的，從保護(hù)集體權(quán)益、老百姓權(quán)益的角度來看，政府即使要收回水域?yàn)┩渴褂脵?quán)應(yīng)當(dāng)依法支付水域?yàn)┩垦a(bǔ)償費(fèi)，而不能無底線的，對(duì)老百姓的權(quán)益進(jìn)行“剝奪”。

【北京在明律師事務(wù)所創(chuàng)始合伙人梁紅麗】

王威律師認(rèn)為，在海域和灘涂的內(nèi)涵和外延以及使用管理方面，《海域使用管理法》與《漁業(yè)法》及其實(shí)施細(xì)則存在交叉和重疊之處；同時(shí)，根據(jù)《海域使用管理法》相關(guān)規(guī)定，地方人民政府劃定海岸線的行為，具有深刻的物權(quán)法律意義，這就導(dǎo)致了傳統(tǒng)上屬于集體所有的灘涂與現(xiàn)行的國有海域之間發(fā)生了矛盾沖突。因此，在具體執(zhí)法過程中，相關(guān)部門還應(yīng)當(dāng)結(jié)合歷史因素，充分考慮地方的“地情”。

【王威律師】

楊在明主任高度評(píng)價(jià)了本次研討會(huì)的價(jià)值和意義。他表示，目前，我國沿海灘涂涉及到的法律法規(guī)規(guī)范，存在一定的沖突與模糊之處。此次研討會(huì)從法理探討與實(shí)務(wù)問題解決等兩個(gè)方面對(duì)當(dāng)下沿海農(nóng)民灘涂集體產(chǎn)權(quán)的界定問題給予了充足的闡釋和剖析，為今后有關(guān)問題的解決奠定了理論基礎(chǔ)。

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